La legge Severino e la Costituzione

Il dibattito sugli effetti della sentenza della Corte di Cassazione del primo agosto nei confronti di Silvio Berlusconi non conosce tregua, neppure a ferragosto, anzi si infiamma e si arricchisce ogni giorno di più di nuovi contenuti, di nuovi temi, di nuove roventi polemiche. Non c’è dubbio che si tratti di un dibattito di forte rilievo politico, vigorosamente sottolineato da chi richiede l’agibilità politica  per il condannato, ma l’insistenza su alcuni temi squisitamente giuridici, come la questione della retroattività della legge Severino, quella  della grazia presidenziale e altre ancora, richiedono, ancora una volta, alcune precisazioni in punto di diritto, che consentano anche ai non esperti di orientarsi in un terreno irto di insidie dialettiche. Abbiamo già esaminato la questione della presunta retroattività della legge per sostenerne la totale infondatezza e le ragioni che sostengono quella tesi rimangono sempre identiche e come tali irrilevanti a fronte della chiarezza, una volta tanto, del disposto legislativo, che – è il caso di ribadire – fa conseguire la decadenza del mandato parlamentare alla sopravvenuta sentenza di condanna del parlamentare a pena superiore ai due anni di reclusione. E’ la  condanna che deve intervenire dopo l’entrata in vigore della legge (1 gennaio 2013), mentre non rileva la data di commissione del reato, dal momento che per la presunzione di innocenza prevista dall’art. 27 della costituzione, solo una condanna definitiva realizza quella condizione di indegnità presunta per legge a ricoprire l’incarico di componente di uno dei due rami del parlamento. Si legge però che alcuni autorevoli commentatori politici e qualche costituzionalista non sarebbero contrari a sottoporre alla “riflessione” della Corte costituzionale, la questione della retroattività o, addirittura, ad una sorta di referendum tra costituzionalisti (!). A parte l’uso improprio della terminologia (la Corte non riflette, né da consigli a richiesta di parte, ma pronuncia sentenze sui ricorsi sottoposti al suo esame), c’è da dire che sorge il problema di qualificare come organo giurisdizionale la Giunta per le elezioni e/o come procedimento giurisdizionale l’iter di delibazione della sentenza della Cassazione. Sul punto la dottrina si è affaticata da decenni con posizioni differenziate, ma, nella pratica, non si rinvengono precedenti specifici di decisioni di ammissibilità su ricorsi proposti dalla Giunta per elezioni. A tale organo è infatti affidato dalla Costituzione e dai regolamenti parlamentari il compito di procedere alla “verifica dei poteri”, come avviene in tutte le assemblee elettive, attività che viene qualificata prevalentemente come di carattere amministrativo, e se compiuta da organi costituzionali come il parlamento, di carattere costituzionale, non giudiziario. Manca la caratteristica di organo super partes, di indipendenza e di terzietà rispetto al parlamentare,  manca la previsione di un vero e proprio contraddittorio, non è prevista la presenza del soggetto controinteressato, quello che dovrebbe subentrare al parlamentare decaduto, e così via. Ancora maggiori sono le perplessità ove si consideri che nel caso in questione la Giunta si trova di fronte ad una soluzione vincolata dalla legge, nella quale non si prevedono spazi di discrezionalità per il parlamento, tanto che il legislatore avrebbe potuto pronunciare la decadenza ope legis del condannato, senza neppure disporre la presa d’atto parlamentare, se non per una questione di bon ton costituzionale. E’ vero che l’art. 3 della legge Severino dispone che la sentenza debba essere immediatamente trasmessa alla Giunta per le elezioni ai sensi dell’art. 66 Cost., ma il rinvio è meramente formale, nel senso di individuare l’organo che deve prendere atto della decadenza, non certo perché si possa aprire un “giudizio”, come nel caso di ricorso di terzi che denunciano ipotesi di incompatibilità o decadenza di un parlamentare per cariche da lui ricoperte, rispetto alle quali ritarda di esercitare il diritto di opzione. Se si dovesse ritenere cosa diversa, affidando alla Giunta per le elezioni, come organo referente, e poi all’aula, in sede deliberante, l’incisivo potere discrezionale di dare o meno applicazione alla decadenza, si introdurrebbe quel quarto grado di giudizio, tutto politico, lesivo della divisione dei poteri e della sottoposizione, anche del parlamento, alle leggi vigenti. Paradossale appare la possibilità che un ramo del parlamento sollevi eccezione di incostituzionalità su una legge approvata da pochi mesi, quando potrebbe modificarla o addirittura abrogarla.
E passiamo ad esaminare il problema della grazia. Si tratta di un beneficio rimesso al presidente della Repubblica, che lo esercita con la procedura prevista dall’art. 681 del codice di procedura penale, nella quale è inserito come obbligatorio il parere del procuratore generale competente (in questo caso quello di Milano).
La sentenza n. 200 del 2006 della Corte costituzionale ha circoscritto la funzione della grazia a quella di assicurare “il senso di umanità” della pena, ivi compresa la rieducazione del condannato e il suo reinserimento nel tessuto sociale. Ribadisce il suo carattere eccezionale determinando essa una “deroga al principio di legalità”, con conseguente possibilità di impiego entro ambiti circoscritti per “eccezionali esigenze di valore umanitario”, in modo da correggere le prassi distorsive sviluppatesi nei primi decenni di applicazione dell’istituto. Tale valutazione è rimessa al Capo dello Stato proprio perché “estraneo al circuito dell’indirizzo politico-governativo”. A tale valutazione, sostiene ancora la Corte nella sentenza citata, deve evitarsi che abbiano rilievo “le determinazioni di organi appartenenti al potere esecutivo”. Tutto il contrario delle ragioni, fortemente  legate agli equilibri politici e alla sopravvivenza del governo in carica, invocate a favore del provvedimento presidenziale. Quanto agli elementi da utilizzare per la concessione della grazia, la Corte indica quelli “desumibili dalla sentenza di condanna” (gravità del reato, comportamento processuale), i precedenti penali del condannato e i procedimenti in corso a suo carico, oltre la condotta e le condizioni economiche. Alla luce di tali principi appaiono davvero assai ridotte, se non inesistenti, le possibilità di concedere la grazia. Essa potrebbe avere inoltre carattere effimero e provvisorio, ove si consideri che l’articolo 674 del codice di procedura penale prevede espressamente che grazia, amnistia, indulto e altri benefici, sono (termine che equivale a “devono essere”) revocati dal giudice dell’esecuzione, qualora la revoca non sia stata già disposta con la (eventuale) sentenza di condanna per altro reato.
Si invoca, a sostegno della possibilità che il provvedimento possa, anzi debba, essere adottato, la grazia concessa all’agente della CIA Joseph Romano, condannato per il sequestro di Abu Omar, ma il caso, che pure non mancò di suscitare aspre polemiche a livello politico e giuridico, non è assimilabile a quello attuale. Quel provvedimento, come risulta dal comunicato diffuso all’epoca dal Quirinale, aveva, più o meno fondate, ragioni di politica estera e di rapporti internazionali, e difficilmente si potrà replicare una discutibile eccezione con una ancora più vistosa eccezione. Non va sottovalutato neppure il forte significato simbolico che un provvedimento di grazia potrebbe assumere qualora disposta in favore di chi sostiene di essere perseguitato dalla giustizia e vittima di magistrati politicizzati e parziali. Si omettono valutazioni circa il braccio di ferro in corso tra l’applicazione della legge a tutti i cittadini, senza distinzione, e la richiesta di esenzione dagli effetti  penali e amministrativi conseguenti ad una condanna definitiva. La risposta si trova nella costituzione; basta conoscerla, rispettarla e osservarla, da parte di tutti i protagonisti di questo decisivo passaggio della nostra democrazia.
*magistrato