Predissesto e Legge di bilancio: un'occasione persa per i Comuni

Il pre-dissesto, un istituto introdotto nell’ordinamento nel 2012, ha registrato frequenti modifiche e integrazioni (D.L. 35/2013, convertito nella legge 64/2013; D.L. 69/2013, convertito nella legge 98/2013; D.L. 16/2014, convertito nella legge 68/2014) l’ultima delle quali intervenuta a cura della legge di bilancio per il 2018. Ciò è avvenuto per correggere il tiro rispetto ad alcuni rigidi adempimenti previsti dalla norma introduttiva e alle conseguenti sentenze pronunciate dalle Sezioni Riunite della Corte dei conti, frequentemente in senso favorevole ai Comuni ricorrenti avverso le bocciature dei piani di riequilibrio pluriennali pronunciate dal magistrato contabile regionale. Non solo. Anche per favorire alcune grandi città, soprattutto Napoli, altrimenti destinate a dichiarare il dissesto. Quanto a quest’ultima mission, è appena il caso di ricordare che una siffatta ratio agevolativa contraddice con il dovere per le pubbliche amministrazioni locali di formalizzare in Consiglio il proprio default, atteso che la dichiarazione del dissesto è individuata dal legislatore nell’interesse esclusivo della collettività interessata, in quanto tale obbligatoria e, pertanto, sanzionata l’ipotesi di sua omissione.
Insomma, la sua disciplina è stata progressivamente intesa a facilitare il percorso consentendo rimodulazioni ovvero riformulazione dei relativi piani di riequilibrio finanziario pluriennale, favoriti peraltro nei loro esiti dai provvedimenti (D.L 35/2013, 66/2014 e 78/2015) che hanno assicurato una consistente anticipazione di liquidità agli enti da restituire nell’arco di trent’anni, finalizzata a soddisfare le pretese creditorie delle imprese fornitrici, a rischio di default.

La legge di bilancio per il 2018
La legge 27 dicembre 2017 n. 205 affonda il bisturi in tema di dissesto e predissesto. Evita, però, di regolare alcuni casi che sfuggono all’attuale disciplina, primo fra tutti quello che impedirebbe ai Comuni che abbiano fatto ricorso alla procedura di riequilibrio di fondersi con altri. Ciò in quanto la sua prematura estinzione rispetto alle scadenze temporali del relativo piano di rientro dallo squilibrio risulta confliggente con l’impossibilità legislativa di revocare l’intrapresa procedura di predissesto, pena l’obbligo di dichiarazione di dissesto.
Interessati direttamente a ridisciplinare la tematica sono i commi 848, 849, 850, 888, 889 e 890, che tratteremo in ordine sparso, privilegiando la generalità dei problemi trattati rispetto alla specificità degli altri. 

Nuova disciplina del piano di riequilibrio (comma 888)
La legge di bilancio per il 2018 ha sancito una significativa svolta alla procedura di riequilibrio finanziario pluriennale modificando sensibilmente l’art. 243-bis del Tuel. 
Con questo, gli enti locali sono facoltizzati ad adottare, entro 90 giorni dalla data di approvazione della relativa delibera consiliare di ricorso alla procedura, il proprio piano di riequilibrio finanziario pluriennale in una diversa scansione temporale rispetto a quella precedente. 
Essa prevede quattro tipologie di durata massima di: quattro anni se il rapporto passività/impegni di cui al Titolo I sia inferiore al 20%; dieci anni se il detto rapporto sia compreso tra il 20% e il 60%; di quindici anni se il detto rapporto sia compreso tra il 60% e il 100%; di venti anni se il detto rapporto sia in esubero al 100%. 
Un discrimine salutare, quello appena introdotto, che darà modo di programmare più appropriatamente i rientri dal disavanzo di amministrazione e di rispettare i tempi di pagamento dei creditori nonché di evitare quanto non risolto dall’attuale disciplina che, tranne dell’ipotesi regolata nel comma 7-bis dell’art. 243-quater, non consente la riduzione del tempo di durata previsto nell’originario piano di riequilibrio.

Dilazione pagamenti fiscali e previdenziali (comma 890)
Molto interessanti, per il buon esito dei piani di riequilibrio, sono le integrazioni all’art. 243-bis del Tuel dal comma 890. Esse sono funzionali a facilitare l’ammortamento dei finanziamenti contratti per soddisfare, godendo di una rateizzazione mensile della durata massima decennale, gli eventuali debiti fuori bilancio nonché quelli contratti con le agenzie fiscali e gli enti di previdenza secondo facilitazioni da individuarsi con un decreto assunto dal MEF di concerto con quello del lavoro e delle politiche sociali.

******

Riaccertamento straordinario residui (comma 848) e rimodulazione/riformulazione dei piani di riequilibrio (commi 849 e 889) 
Con siffatte disposizioni, da analizzare congiuntamente attesa la loro complementarietà, sono state introdotte due importanti novità, dal sapore premiale per quei Comuni che si sono resi sino ad oggi inadempienti degli obblighi legislativi.
Godono di una tale chance i Comuni:
a) che non abbiano provveduto ad accertare correttamente i residui attivi e passivi, secondo le modalità e i tempi sanciti dal vigente d.lgs. 118/2011, ovvero a quelli cui la Corte dei conti e/o il SIFiP del MEF abbiano eccepito il perdurare di residui antecedenti al 2015, possono – in sede di approvazione del rendiconto 2017 – perfezionare il riaccertamento straordinario dei residui provenienti dalla gestione 2014 con le modalità previste in un emanando decreto ministeriale. Conseguentemente, potranno ripianare l’eventuale maggiore disavanzo in rate costanti entro il 2044;
b) che abbiano fatto ricorso al predissesto, in data antecedente all’anzidetto riaccertamento straordinario dei residui da doversi effettuare in sede di approvazione di rendiconto dell’appena trascorso esercizio finanziario (2017). Gli stessi vengono facoltizzati a rimodulare o riformulare, entro il 31 luglio 2018, il piano di riequilibrio presentato, ancorché già approvato, purché adempienti con i pagamenti verso fornitori. Il problema era (perché ampiamente scaduto) tuttavia rappresentato dal termine di approvazione e trasmissione della deliberazione consiliare nella quale formalizzare la volontà dell’ente di voler esercitare la detta facultas da trasmettere entro il 15° giorno successivo all’entrata in vigore della legge di bilancio 2018 (16 gennaio 2018) alla Corte dei Conti e al Ministero dell’Interno. Il tutto con il conseguenziale obbligo di approvare il piano rimodulato o riformulato, corredato del parere dell’organo di revisione, entro il termine perentorio di 45 giorni dalla (nella versione pubblicata sulla G.U. erroneamente riportato “alla” data di esecutività della delibera di adesione alla particolare procedura).
Una procedura, questa, frequentabile da tutti i Comuni, indipendentemente dal dovere di riaccertare i propri residui nel senso previsto dal comma 848, per come sancito dal comma 889 al fine di poter godere della diversa formulazione del piano di riequlibrio prevista dal legislatore nel comma 888, della quale si tratterà appena di seguito. 
Una opzione legislativa da apprezzare sotto il profilo generale. Meno la tempistica, principalmente la scadenza breve per adempiere che è apparsa, da subito, difficilmente praticabile per un Consiglio comunale abituato ad assumere sensatamente le proprie decisioni, obbligato nel caso di specie ad analizzare la convenienza, deliberare e trasmettere agli anzidetti destinatari istituzionali entro 16 gennaio la richiesta relativa (si veda IlQuotidiano EELL&PA del 15 e 16 gennaio 2018).
Una tale tempistica ha dimostrato una grave sottovalutazione della scelta operata dal legislatore in relazione ad un’importante chance in più assicurata ai Comuni in ritardo con il riaccertamento straordinario dei residui e/o con piani di riequilibrio non propriamente ottimali ovvero approvati al netto del disavanzo scaturente dall’anzidetto iter riaccertativo. Con una legge di bilancio approvata (art. 19) con decorrenza dall’1 gennaio 2018, supporre di chiamare all’adempimento specifico un qualsivoglia Consigl
io comunale di perfezionare un così importante adempimento (stimare, ancorché in linea di massima, l’eventuale disavanzo derivante dal riaccertamento dei residui e valutare la legittimità e la convenienza di rielaborare il proprio piano di riequilibrio secondo i nuovi canoni temporali) in quindici giorni e a cavallo dell’Epifania sarebbe stato, infatti, a dir poco impensabile, tranne che per i bene informati ovvero per quegli enti abituati a provarle tutte a prescindere. 

 ******

Una particolarità dell’iniziativa legislativa – che ha invero suscitato qualche ulteriore perplessità, tanto da dissuadere taluni enti a non «approfittare» della ghiotta occasione – è stato l’adempimento conseguenziale alla trasmissione della delibera consiliare, contenente la richiesta di accedere alla rimodulazione/riformulazione del piano di riequilibrio già in essere. Al riguardo, è stato individuato, in entrambe le fattispecie disciplinate dai commi 849 e 889, concesso «il termine perentorio di quarantacinque giorni dalla data di esecutività della (predetta) deliberazione» del Consiglio per perfezionare l’approvazione della rimodulazione/riformulazione dello strumento di rientro del disavanzo complessivo dell’ente, da corredare del parere dell’organo di revisione. In molti una tale prescrizione ha ingenerato una ulteriore difficoltà operativa, atteso che sono stati in tanti a stimare e individuare nel 2 marzo 2018 la scadenza complessiva per rielaborare l’anzidetto piano di riequilibrio. Anche qui una generale sottovalutazione da parte di alcuni Comuni collaborata da una lettera ingenerosa del legislatore che, prescindendo dal termine massimo fissato nel comma 849 a tutto il 31 luglio 2018, ha distratto taluni dalla opportunità per le pubbliche amministrazioni locali di poter differire l’efficacia dei propri atti amministrativi a partire da un termine futuro rispetto alla loro pubblicazione.
Il tutto con la conseguenza che, nell’ipotesi di: a) rimodulazione/riformulazione successiva al mancato riaccertamento straordinario dei residui (comma 849) l’adempimento sarebbe stato da perfezionarsi entro e non oltre il 31 luglio 2018; b) rimodulazione/riformulazione di cui al comma 849, ovverosia con piano di riequilibrio presentato ovvero approvato la scadenza sarebbe stata da individuarsi, rispettivamente, sino alla sua eventuale bocciatura ovvero ad libitum. Più precisamente, allorquando non fossero intervenuti atti formali del Magistrato contabile  di accertamento di grave mancato rispetto degli obiettivi intermedi fissati nel piano originario, accertati nell’ambito delle procedure di controllo, ordinarie (148-bis Tuel) e specifiche (243-quater Tuel), per come previste nei commi 850 e 889, ultimo periodo. Un accertamento cui potrebbero fare seguito, nell’ipotesi di reiterazione, l’applicazione dell’art. 6, comma 2, del d.lgs. 149/2011 sino ad arrivare alla nomina prefettizia di un commissario per la deliberazione dello stato di dissesto e il perfezionamento della procedura di scioglimento del Consiglio dell’ente ai sensi dell’art. 141 del Tuel.

Conclusioni
A ben vedere, il legislatore di fine anno ha fornito alcuni strumenti utili a pervenire – a condizione che i Comuni ne facciano un buon uso tecnico – alla bonifica del sistema autonomistico locale e, quindi, a garantire la buona amministrazione, necessaria ad assicurare ovunque le funzioni fondamentali, altrimenti minacciate, e ad impedire la generazione di un ulteriore debito pubblico.
Proprio per questo, una doverosa sollecitazione al legislatore che verrà nel senso di consentire, attesi i tempi ristrettissimi fino ad oggi concessi, un rinnovato accesso alle anzidette chance, magari tali da fare combaciare il tutto con la scadenza del 31 luglio 2018 fissata, solo per alcuni Comuni, nel comma 849. 

(L’articolo costituisce una anticipazione del Quotidiano EELL&PA de IlSole24Ore)

*Docente Unical