«Le farmacie "vinte" e la crisi del sistema»

Il recente concorso straordinario per l’assegnazione di farmacie vacanti o di nuova istituzione ha posto, pone e porrà problemi non indifferenti (Sanità24 del 7 e 22 marzo 2018).
Il dubbio dei punteggi per i rurali, poi risolto
Il primo emerso all’attenzione di tutte le Regioni riguardava l’attribuzione di punteggio ai concorrenti con un trascorso esercizio professionale rurale. Più esattamente, l’interrogativo afferiva – attesa l’opportunità offerta dal D.L. 1/2012 della partecipazione agonistica in forma associata – all’assegnazione del punteggio massimo da assegnare agli aspiranti titolari di farmacia, partecipanti in formazione multipla. Nel particolare, se da rapportare al candidato singolo sino al tetto di 35 previsto per il concorso ordinario ovvero, alternativamente, da assegnare senza limite alcuno sulla base della somma delle esperienze professionali rurali maturate dai singoli in associazione.
Sul tema è dovuto intervenire, a seguito di numerose decisioni di Tar alcune delle quali fuori coro, il Consiglio di Stato che ha, da ultimo, deciso – uniformando in tal senso i propri dicta – di ritenere invalicabile il tetto massimo dei 35 punti previsto per il concorrente singolo nelle analoghe competizioni concorsuali ordinarie. Tutto questo prescindendo da una interpretazione autentica resa dal legislatore con l’art. 16 della legge 11 gennaio 2018, n. 3, con la quale è stato poi sancito che «il punteggio massimo di cui all’articolo 5, comma 1, lettera b), del regolamento di cui al decreto del Presidente del Consiglio dei ministri 30 marzo 1994, n. 298, è da intendersi comprensivo dell’eventuale maggiorazione prevista dall’articolo 9 della legge 8 marzo 1968, n.221».
Questo è quanto avvenuto in termini di assegnazione delle farmacie oggetto dei concorsi straordinari banditi dalla singole Regioni e del conferimento delle rispettive titolarità in capo ai vincitori che, se non fosse stata risolta dal Giudice e dal legislatore, avrebbe registrato strascichi di rilevante peso economico, anche nei confronti delle Regioni assegnanti verosimilmente riconosciute responsabili dei danni prodotti per le aperture dei relativi esercizi poi rimesse in discussione a seguito di riforme delle graduatorie.
Titolarità e gestione da attribuire ai concessionari. Le incongruenze di Emilia-Romagna e Calabria
Quanto ai provvedimenti di riconoscimento regionale è successo di peggio, si è concretizzato una sorta di «corto circuito» concettuale che rischia di trasformarsi in un pericoloso «incendio» generativo di danni incommensurabili.
E’ accaduto, infatti, che nonostante la prassi consolidata in sette regioni (Lazio, Liguria, Lombardia, Piemonte, Puglia, Toscana, Veneto) e un parere intervenuto a cura del Consiglio di Stato-Adunanza della Commissione speciale del 22 dicembre 2017 (affare 01962/217), redatto su esplicita sollecitazione del Ministero della Salute (nota n. 12257 del 3 novembre 217) intesa ad omogeneizzare l’applicazione su tutto il territorio nazionale, in due regioni (Emilia-Romagna e Calabria), si è pervenuto ad un prodotto amministrativo (decreti dirigenziali regionali ovvero decreti sindacali, ove delegata la materia ai Comuni) che produrrà non pochi danni ai destinatari vincitori dei concorsi. Si sono, difatti, concepiti provvedimenti in palese contrasto con la disciplina che regola la titolarità di esercizio delle farmacie private (che le impone esclusivamente in favore di soggetti individuali e/o società speziali), nell’incuranza di norme pubblicistiche, civilistiche e fiscali, soprattutto di quelle che regolano, rispettivamente, quantomeno:
– la iscrizione presso la CCIAA e conseguente tenuta dei registri CCIAA, prioritariamente in termini di esaustiva e corretta efficacia della conoscenza dei terzi. Un problema che ha indotto, inizialmente, i rispettivi conservatori dei Registri delle Imprese ad iscrivere le società speziali costituite per l’occasione dai farmacisti partecipanti per poi dichiararle attive (ahinoi) sulla base di una disattenta lettura dei provvedimenti regionali (in Calabria) e comunali (in Emilia Romagna) attraverso i quali alle stesse veniva (e viene ancora) riconosciuta esclusivamente la gestione dell’esercizio della farmacia, salvo disporre la titolarità delle imprese-farmacie de quibus in capo ad una associazione (quella costituita ai soli fini partecipativi) che ha perso il suo scopo esistenziale all’atto del perfezionamento definitivo della graduatoria del concorso;
– l’intestazione della titolarità di una concessione pubblica (tale è quella regionale di esercizio delle farmacie) ad una associazione che per principio generale non assume soggettività giuridica idonea a rendersi titolare-concessionaria di un siffatto rapporto e di quello convenzionale che ne consegue con il SSN;
– la possibilità di rendersi contraente di un qualsivoglia rapporto bancario e/o assicurativo, dal momento che l’associazione nell’ordinamento è da considerarsi nel caso di specie un ente costituito da un insieme di persone fisiche (farmacisti associati partecipanti al concorso) legate tra loro dal perseguimento di un unico scopo comune (quello di rendersi utili in graduatoria, al cui conseguimento cessa la sua esistenza) ma certamente incapace di esercitare una impresa (tale è l’azienda-farmacia). Un handicap nei confronti del quale c’è da registrare una disattenzione delle banche e degli assicuratori, ingannati nell’occasione e, in quanto tali, coinvolti in contratti non sufficientemente garantiti nell’ipotesi di inadempimento;
– la non assoggettabilità dell’associazione alla disciplina del fallimento garante dei fornitori soprattutto a seguito della vendita giudiziaria dell’azienda-farmacia, tanto da soddisfare con il ricavato d’asta la massa creditoria, in tutto o in parte. Conseguentemente, viene altresì interdetta alla azienda-farmacia in disagio economico la frequenza delle procedure concorsuali minori intese a salvare – con il consenso dei creditori, ivi compreso l’Erario, l’Inps e l’Inail – le aziende in crisi soprattutto di liquidità;
– la mancata tutela dei contranti-creditori anche essi ingannati dalla superiore indotta documentazione pubblica di natura certificativa (esempio: visure camerali) non affatto dimostrativa dell’assegnazione della titolarità degli esercizi farmaceutici in capo ad associazioni, con consequenziale inaffidabilità delle medesime in termini patrimoniali, e non già a società costituite dai vincitori in forma associata nelle forme previste dal codice civile.
Tra tre anni scoppieranno i problemi di negoziabilità delle quote
Non solo. La incredibile scelta effettuata dalle Regioni Emilia-Romagna e Calabria creerà non pochi problemi, produttivi di danni risarcibili, allo scadere dei tre anni, trascorsi i quali le quote conseguite dai vincitori di concorso pubblico potranno essere regolarmente cedute a terzi. Un percorso, questo, impedito all’associazione così come concepita nell’ordinamento, in quanto non affatto divisibile in quote percentuali soggette a negoziabilità, generalmente negata ad una siffatta tipologie di ente.
Autotutela e opportuna correzione dei comportamenti in atto
A ben vedere, si è combinato un bel guaio. Inizialmente evitabile dall’Emilia-Romagna attraverso un maggiore approfondimento dei principi regolatori dell’evento sottoposto al loro esame, a causa del quale sono stati emessi dai Sindaci impropri provvedimenti, da dovere comunque sistemare in via di autotutela. Certamente non giustificabile il comportamento tenuto dalla Calabria che ha continuato ad errare, prima colposamente e, poi, dolosamente, nonostante le diffide notificate ad hoc e la chiarezza dell’anzidetto parere del Consiglio di Stato del 22 dicembre 2017 che ha offerto una indiscutibile soluzione al riguardo.

*docente Unical

L’articolo costituisce un’anticipazione di quanto sarà pubblicato su IlSole24Ore-Sanità