«L'ordinanza sui rifiuti ha profili di illegittimità»

L’ordinanza della Presidenza della giunta regionale n. 45 del 20 maggio 2020 (Urgenti misure per assicurare la corretta gestione dei rifiuti urbani anche correlate alla prevenzione e gestione dell’emergenza epidemiologica da Covid – 19 – Ordinanza ai sensi dell’ art. 32, comma 3, della legge 23 dicembre 1978 n. 833 e dell’art. 117, comma 1, del decreto legislativo 31 marzo 1998, n. 112), presenta, a nostro sommesso avviso, alcuni profili di illegittimità, per i seguenti motivi:
Con il ricorso allo strumento dell’ ordinanza disciplinata dall’ art. 32, comma 3, della legge 23 dicembre 1978 n. 833 e dall’art. 117, comma 1, del decreto legislativo 31 marzo 1998, n. 112, viene utilizzato un istituto giuridico che ha altre finalità (l’ordinanza in materia di igiene e sanità è stata utilizzata per esempio – v. ordinanza del Presidente della regione Lazio n. Z00012 del 19/03/2020 – per imporre il divieto di allontanamento dal Comune di Fondi e l’ingresso nel medesimo comune, la chiusura degli esercizi commerciali, dei parchi pubblici, l’aumento dei posti in terapia in tensiva, del personale medico e quant’altro ) e non certo quella di disciplinare la materia della gestione dei rifiuti in deroga alle norme poste a tutela dell’ambiente dal dlgs 152/06( T.U.A.).
Il nostro ordinamento giuridico appresta allo scopo uno strumento tipico previsto dal codice dell’ambiente: l’ordinanza contingibile ed urgente, prevista e disciplinata dall’art. 191 dlgs 152/2006( alla quale hanno fatto ricorso ultimamente anche altre regioni v. Ordinanza della regione Lazio n. 200022 01/04/2020: Ulteriori misure urgenti per la prevenzione e gestione dell’emergenza epidemiologica da COVID-19. Ordinanza contingibile eurgente ai sensi dell’articolo 191 del D.Lgs. 152/2006. Ricorso temporaneo a forme speciali di gestione dei rifiuti con ricorso regimi straordinari, al fine di evitare l’interruzione del pubblico servizio di gestione dei rifiuti), il quale fissa precisi presupposti e impone dettagliate condizioni e limiti per il suo esercizio, in assenza dei quali la ordinanza si considera illegittima. L’indicazione alle Regioni di ricorrere ad ordinanze contingibili ed urgenti ex art. 191 dlgs 152/06,è contenuta nella circolare del Ministero dell’ambiente del 27 marzo 2020 e deve essere sempre coniugata con l’ esigenza del rispetto di tutti i requisiti, formali e sostanziali, di cui all’art. 191 d.lgs n. 152/06.
Esigenza, peraltro, sottolineata e dettagliata proprio dal Ministero dell’ambiente in altra articolata “circolare” (stranamente mai ricordata nella circolare Covid in esame), prot. 0005982/RIN del 22 aprile 2016 (“chiarimenti interpretativi relativi alla disciplina delle ordinanze contingibili ed urgenti di cui all’art. 191 d.lgs 152/06”), ove, in 5 paragrafi e 10 pagine, vengono analizzati in maniera approfondita l’ambito applicativo della norma ed il suo rapporto con altri strumenti emergenziali, il contenuto dei provvedimenti contingibili ed urgenti, i presupposti per la loro adozione, il rispetto del principio di proporzionalità, i requisiti formali e la durata delle ordinanze. E dove, tra l’altro, si mettono in evidenza i requisiti – “pena la radicale illegittimità” dell’ordinanza – della esistenza di “adeguata istruttoria tecnica” e del rispetto del “principio di proporzionalità” secondo cui “le misure oggetto delle ordinanze in commento devono essere proporzionate alla concreta situazione da fronteggiare” in modo da “comportare il minor sacrificio possibile per gli interessi concorrenti”: la salvaguardia della salute e dell’ambiente, cose di cui non si parla all’interno dell’ordinanza in questione ;
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2) ma ciò che nella ordinanza de quo è assai evidente è la mancanza di qualsiasi forma d’istruttoria tecnica, (non c’è alla base alcun parere in materia ambientale o tecnico sanitario (Arpacal, Dipartimento regionale della salute, ASP interessate) così come prevista invece dall’ordinanza disciplinata dall’art. 191 dlgs citato. Nonostante il fine dichiarato sia quello della salvaguardia della salute dei cittadini non è stato condotto alcuno studio né richiesto alcun parere agli enti competenti in materia ambientale e sanitario (su quali saranno gli effetti sulla salute e sull’ambiente). Se è vero che è stata dichiarata una emergenza nazionale, è anche vero che, per emettere un provvedimento di urgenza a livello regionale, occorre anche che gli organi tecnici locali esaminino e valutino la situazione locale in tema di rifiuti, e che di questa valutazione si dia obbligatoriamente conto nella motivazione del provvedimento. Anche perché è solo in base a questa valutazione che si può decidere quali e quante deroghe siano strettamente necessarie, caso per caso, per evitare danni e pericoli maggiori connessi con la specifica emergenza;
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3) non sono, peraltro, indicati i codici CER dei rifiuti da conferire, non si sa pertanto, quali saranno i rifiuti che verranno smaltiti e se le discariche in questione possono riceverli. Ricordiamo, tra l’altro, che il Rapporto” ISS (Istituto Superiore di sanità) COVID-19 n. 3/2020, aggiornato al 14 marzo 2020 con “indicazioni ad interim per la gestione dei rifiuti urbani in relazione alla trasmissione dell’infezione da virus sars-cov-2 “ che fornisce le linee di indirizzo per la raccolta dei rifiuti extra-ospedalieri da abitazioni di pazienti positivi al COVID-19, in isolamento domiciliare, e dalla popolazione in generale e il documento approvato dal Consiglio SNPA (Sistema Nazionale per la Protezione dell’Ambiente) in data 23 marzo 2020 con “Prime indicazioni generali per la gestione dei rifiuti – emergenza CoViD-19” distinguono due categorie di rifiuti urbani:
a) quelli prodotti nelle abitazioni dove soggiornano soggetti positivi al tampone in isolamento o quarantena obbligatoria;
b) quelli prodotti dalla popolazione generale, in abitazioni dove non soggiornano soggetti positivi al tampone in isolamento o quarantena obbligatoria. Rifiuti che, pur destando, ovviamente, minore preoccupazione, non possono essere considerati “sicuri” perché non si può escludere che provengano da abitazioni dove soggiornino soggetti contagiati ma non sintomatici; e, pertanto, non testati con tampone e non riconosciuti.
Il problema che si pone riguardo alle modalità di smaltimento dei rifiuti urbani della prima categoria (quelli, cioè, prodotti nelle abitazioni dove soggiornano soggetti positivi al tampone in isolamento o quarantena obbligatoria) sta nel fatto che , secondo le indicazioni sanitarie sopra ricordate, devono essere avviati ad incenerimento senza alcun trattamento preliminare, ovvero, qualora ciò non sia possibile vanno conferiti in TMB, agli impianti di sterilizzazione o “direttamente in discarica senza alcun trattamento preliminare.
Secondo la normativa vigente, infatti, essi sono considerati “rifiuti sanitari pericolosi a rischio infettivo” (art. 2, comma 1, lett. d del dpr 254/2003 “Regolamento recante la disciplina della gestione dei rifiuti sanitari a norma dell’articolo 24 della legge 31 luglio 2002, n. 179”) in quanto trattasi di rifiuti che “provengono da ambienti di isolamento infettivo e siano venuti a contatto con qualsiasi liquido biologico secreto od escreto dai pazienti isolati”; e, pertanto, andrebbero raccolti e movimentati in appositi imballaggi a perdere (artt. 8 e 9 Reg. cit.): e, soprattutto, “devono essere smaltiti mediante termodistruzione in impianti autorizzati…” e, più in particolare in “impianti di incenerimento di rifiuti urbani e in impianti di incenerimento di rifiuti speciali” (art. 10). Solo qualora ciò non sia possibile e si tratti di rifiuti sterilizzati, essi “previa autorizzazione del presidente della regione, possono essere sottoposti al regime giuridico dei rifiuti urbani e alle norme tecniche che disciplinano lo smaltimento in discarica per rifiuti non pericolosi” (art. 11).
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4) Il provvedimento regionale mira a raggiungere l’obiettivo di sopperire a carenze strutturali ed endemiche del sistema di gestione regionale ( oggi degli ATO) dei rifiuti (la situazione della carenza e dell’inefficienza degli impianti pubblici di trattamento e di smaltimento dei rifiuti è un problema annoso e risaputo), superando in un sol colpo il regime delle autorizzazioni ( A.I.A e della V.I.A – assenti nella maggior parte degli impianti che dovrebbero ricevere i rifiuti) attraverso il ricorso all’ennesimo utilizzo di uno strumento di natura cautelare e emergenziale, per raggiungere lo stesso risultato. In sostanza il ricorso al provvedimento d’urgenza non può essere invocato, in mancanza di situazioni eccezionali, per risolvere l’ordinaria esigenza di smaltimento dei rifiuti
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5) l’ordinanza dispone il conferimento di tonnellate di rifiuti in discariche prive delle autorizzazioni di legge ( AIA E VIA) perché a procedimento autorizzativo in corso o non ancora iniziato, senza alcuna garanzia che gli impianti di destino dei rifiutii o gli interventi di sovralzo degli stessi saranno un giorno autorizzati. La conseguenza possibile è che si conferiscano tonnellate di rifiuti in impianti che potrebbero non essere idonei a riceverli e che al termine del procedimento amministrativo non ottengano il rilascio dei provvedimenti abilitativi o registrino l’esito negativo dei procedimenti di valutazione ambientale che li riguardano.
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6) il conferimento nella discarica di San Giovanni in Fiore avviene senza la Valutazione d’incidenza ambientale. E’ giurisprudenza pacifica che l’ordinanza ex art. 191 Tua non può derogare a normative non comprese tra quelle di stretta pertinenza. l potere derogatorio che la norma attribuisce al sindaco o al Presidente della Regione per lo smaltimento dei rifiuti è, infatti, limitato alla disciplina vigente nella stessa materia  (Cass. Sez. III n. 27505 del 7 luglio 2008 (Cc 4 giu 2008 riguardante l’ipotesi del mancato rilascio dell’autorizzazione paesaggistica).
7) l’ordinanza non riporta alcun limite temporale legato alla durata della pandemia, pur essendo formalmente ad essa collegata.
8) del rispetto principio di precauzione di derivazione comunitaria nell’ordinanza non si rinviene, neppure, l’ombra.
A fronte del proliferare di ordinanze regionali come questa, emesse per la emergenza in atto, è auspicabile, pertanto, un adeguato controllo, anche in sede giudiziaria, per verificare il rispetto di quanto previsto dalla legge per la loro emanazione, soprattutto con riferimento agli aspetti appena richiamati. Altrimenti non usciremo mai dall’ emergenza ( cfr G. Amendola COVID-19 e gestione dei rifiuti. Cosa cambia. Emergenza permanente? di Gianfranco Amendola pubblicato su Questione Giustizia del 13 maggio 2020).
*avvocato specializzato in diritto ambientale