Taglio dei finanziamenti per le strutture private, Il Consiglio di Stato accoglie il ricorso

ROMA La terza sezione del Consiglio di Stato ha accolto il ricorso di un gruppo di laboratori di analisi composto da Bsm Diagnostica-Rete di imprese, Laboratorio analisi cliniche Domenico Borzì & C. Sas, Laboratorio Saulo Srl, Laboratorio analisi cliniche Lac Sas, Laboratorio analisi cliniche dott.ssa M.L.Iacoianni & C. Sas, Medical Analisi Cliniche Srl, Laboratorio Analisi Cliniche Centro Diagnostico S.Antonio Srl, difesi dagli avvocati Marcello Giuseppe Feola e Valeriana Greco avente ad oggetto l’impugnazione del decreto commissariale n.172 del 2018 – sottoscritto dall’ormai ex commissario Cotticelli – con cui era stato fissato «il livello massimo di finanziamento per l’annualità 2018 da corrispondere alle strutture private accreditate per l’acquisto di prestazioni sanitarie di assistenza specialistica ambulatoriale».
L’IMPUGNAZIONE DEL DCA 172/2018 La pronuncia del collegio giudicante presieduto dal giudice Franco Frattini dello scorso 11 novembre ha accolto i motivi presentati dagli appellanti, così riformando il provvedimento col quale, il 18 dicembre 2019, il Tar Calabria aveva respinto le medesime pretese.
I citati laboratori di analisi (tutti accreditati con il Ssn per prestazioni di specialistica ambulatoriale) avevano presentato un ricorso avente ad oggetto l’impugnazione del contratto stipulato il 3 agosto 2018 e l’atto col quale il già commissario Cotticelli, a seguito dell’annullamento del precedente Dca (n.72 del 2018), aveva fissato nella stessa misura di circa 61 milioni di euro il livello massimo di finanziamento per l’annualità 2018 da corrispondere alle strutture private accreditate per l’acquisto di prestazioni sanitarie di assistenza specialistica ambulatoriale, compresi gli “Accorpamenti di prestazioni ambulatoriali” (Apa) e i “Pacchetti ambulatoriali complessi” (Pac).
La domanda era stata rigettata dal giudice di primo grado che aveva ritenuto corretta l’elaborazione «delle proiezioni per il 2018 a partire dai dati parziali forniti dalle singole aziende sanitarie» e ritenendo «superata la criticità riferibile alla mancanza di riferimenti concreti alle misure adottate al fine di implementare la produttività della rete pubblica». Sentenza impugnata dai laboratori di analisi in quanto ritenuta «erronea ed ingiusta» in quanto i dati prodotti in giudizio dimostrerebbero come la proiezione è priva di un concreto ed effettivo fondamento.
LA RELAZIONE INTEGRATIVA E IL RIGETTO DEL TAR I laboratori di analisi hanno così ritenuto di essere stati «ingiustamente» esclusi dal piano col quale il Commissario aveva stilato i criteri di ripartizione del budget per il loro settore. «Le ricorrenti – si legge nell’atto – affermano che si è in presenza di una riduzione di quasi 20 milioni di euro rispetto a quanto previsto dal piano triennale 2016-2018 e rispetto a quanto era stato destinato nell’anno precedente 2017 all’acquisto di prestazioni di specialistica ambulatoriale, per una percentuale di riduzione delle risorse superiore al 30%». L’oggetto della controversia pertiene inoltre la riduzione delle risorse destinate per il 2018 all’acquisto da parte di privati delle prestazioni specialistiche ambulatoriali, giustificata dall’incremento presunto della produttività delle strutture pubbliche, che secondo le ricorrenti né sarebbe riscontrabile nei fatti, né sarebbe stata confermata dall’integrazione istruttoria richiesta attraverso una relazione non prodotta in prima istanza dal commissario. La relazione arriverà con la nota del 23 novembre 2018 in cui si precisa che «al fine di redigere la tabella suddetta, ha richiesto [il commissario “ad acta”] alle singole aziende i dati delle prestazioni di specialistica ambulatoriale diretta del 2018, a disposizione al tempo, mettendole a confronto con quelle del 2017 definitive». Circostanza che ha portato il Tar a ritenere superate le lacune lamentate in precedenza dai ricorrenti.
I MOTIVI DI ACCOGLIMENTO DELL’APPELLO Il Consiglio di Stato – riproponendo un inciso del 2012 – condivide anzitutto la tesi proposta dai laboratori di analisi secondo cui «il potere discrezionale di programmazione inerente la determinazione dei tetti di spesa, pur nella emergenza dell’attuazione dei piani di rientro, deve svolgersi contemperando la necessità del contenimento della spesa pubblica con l’offerta al cittadino di prestazioni sanitarie adeguate, nonché, per quanto possibile, con le aspettative legittime degli operatori privati accreditati che ispirano le proprie scelte ad una logica imprenditoriale, in vista dell’obiettivo prioritario che i provvedimenti programmatori offrano adeguata soddisfazione ai fabbisogni Lea e comportino la migliore organizzazione del servizio sanitario pubblico».
Con riguardo alla decurtazione del finanziamento per il 2018 destinato all’acquisto di prestazioni di specialistica ambulatoriale a fronte del presunto incremento delle prestazioni da parte del settore pubblico di circa il 20%, il giudice d’Appello ha ritenuto insufficienti a superare la contraddittorietà I paramentri a cui si fa accenno nella relazione prodotta dal Commissario come integrazione istruttoria – e sulla, appunto, si fondava la sentenza del Tar – ritenendo che «i dati posti a fondamento del Dca 172/2018 sono rimasti contraddittori anche dopo l’acquisizione dei chiarimenti in primo grado». Per questi motivi, il giudice «ritiene fondate le censure poste in Appello» non ritenendo, su queste basi, «possibile attribuire attendibilità alla programmata maggiore produttività delle Aziende pubbliche nel valore del 20% stimato».
Ipotesi che trova riscontro nel materiale istruttorio prodotto dalle appellanti, tra cui le risposte che alcune Aziende hanno fornito alle domande di accesso. «L’Azienda ospedaliera di Cosenza – si legge – ha comunicato di aver modificato i turni di servizio del personale per ridurre i tempi di attesa e il ritiro referti dell’So Annunziata; l’Ao Pugliese Ciaccio ha comunicato di aver assunto nel 2018 nuovo personale medico e infermieristico e di avere predisposto prestazioni aggiuntive nelle varie specialità; l’Asp di Crotone ha attestato un incremento di produttività in misura superiore all’11,6% nel 2018; l’Asp di Reggio Calabria ha trasmesso la delibera del direttore generale n. 916 del 22 agosto 2018 che approva il programma biennale degli acquisti per il 2018/2019».
LE PRESTAZIONI APA E PAC In passato finanziate nell’ambito delle prestazioni ospedaliere, riguardano un altro punto della contestazione. Secondo le appellanti si sarebbe infatti «penalizzato il settore delle prestazioni di specialistica ambulatoriale, con illegittimo vantaggio per le strutture che erogano prestazioni ospedaliere, i cui budget sarebbero indirettamente così aumentati».
Cesura accolta dal Consiglio di Stato che richiama in tal senso i passaggi scanditi dalla Dl 95/2012 (convertito poi nella legge 135/2012) prima, e dal Dm n.70 del 2 aprile 2015, che hanno condotto all’approvazione del regolamento recante la «ridefinizione degli standard qualitativi, strutturali, tecnologici e quantitativi relativi all’assistenza ospedaliera». Normative che nel tempo hanno tracciato il quadro del riassetto della sanità pubblica con conseguente riorganizzazione dei piani strutturali (e taglio di alcune strutture). «Alla luce di tale processo riorganizzativo – sottolinea il giudice – appare coerente e giustificata la previsione di definizione dei livelli massimi di finanziamento delle prestazioni ambulatoriali tenendo conto anche degli accorpamenti con Apa e Pac. Tuttavia, appare altrettanto logico e coerente che nel fissare i limiti di finanziamento per ciascun settore assistenziale coinvolto dalla manovra di razionalizzazione, quello ospedaliero e quello della specialistica ambulatoriale, si tenga adeguatamente conto della spesa necessaria all’acquisto di dette prestazioni, ovvero della quota di finanziamento inserita precedentemente all’interno del budget destinato all’acquisto di prestazioni di ospedalizzazione e ora attratta nell’area del finanziamento delle prestazioni ambulatoriali, pur con l’inevitabile risparmio di spesa che deriva dalla “deospedalizzazione”». In altri termini, prima del decreto commissariale oggetto dell’impugnazione (e del suo precedente) non erano stati previsti finanziamenti per questo particolare tipo di prestazioni sostanzialmente dedicato a tali gruppi di prestazioni (A.P.A. e P.A.C.) nel 2018, o un finanziamento esiguo: sottratti al budget per l’acquisto di prestazioni di assistenza ospedaliera (ridotto rispetto all’anno precedente, secondo i vincoli normativi vigenti), tali prestazioni sono state accorpate al budget dell’assistenza ambulatoriale specialistica, a sua volta accresciuto in minima parte rispetto al 2017, ma ridotto sensibilmente rispetto al 2016. La pronuncia di secondo grado diviene così definitiva, con compensazione tra le parti delle spese di lite. (f.d.)