«Pnrr e divario nord-sud»

È ormai un refrain che il Pnrr (Piano nazionale di ripresa e resilienza) costituisca per l’Italia un’occasione storica. E che sia occasione storica è fatto difficilmente revocabile in dubbio. Lo è per almeno due ragioni: la prima è che vengono messe a disposizione del nostro Paese ingenti e formidabili risorse; la seconda – non meno importante – è che il Pnrr costituisce, in uno con la sospensione (temporanea) del Patto di stabilità, un imponente esperimento di mutualizzazione del debito. Ed è certamente vero che si tratti di un esperimento di questo tipo, ma è pur vero che il meccanismo, per una serie di fattori istituzionali, è ancora imperfetto, perché non presuppone che tutti i debiti, anche quelli passati, di ciascuno Stato membro diventino “debito comune”. Perciò stesso, l’esperimento rientra pienamente nell’alveo delle “normali” regole del TFEU (Trattato sul funzionamento dell’Unione europea), ed esattamente nel raggio applicativo previsto dall’art. 122, espressione del principio solidaristico. Norma – è bene ricordarlo – che, facendo salva ogni altra procedura prevista dai trattati, prevede che il Consiglio, su proposta della Commissione, possa decidere, «in uno spirito di solidarietà», di concedere «a determinate condizioni» un’assistenza finanziaria dell’Unione allo Stato membro interessato, «qualora […] si trovi in difficoltà o sia seriamente minacciato da gravi difficoltà a causa di calamità naturali o di circostanze eccezionali che sfuggono al suo controllo».
È inutile dire che il nostro Paese, già duramente provato dall’onda lunga dello scoppio della bolla immobiliare del 2007/2008, dalla crisi dei debiti sovrani del 2011 e dalla caduta della crescita economica in un contesto caratterizzato da imponente debito pubblico, ha subito in modo gravissimo le ricadute della pandemia da Covid-19.
Concretizzandosi quelle circostanze eccezionali che sfuggono al controllo dello Stato membro di cui dice il TFEU, l’Italia, più di altri Paesi, è stata quindi beneficiaria delle risorse del Pnrr. Ma, al netto della considerazione che si tratta in parte di prestiti e in parte di sovvenzioni, quelli messi a disposizione del nostro Paese sono denari legati a precise “condizionalità”, coerentemente con quanto previsto dal ridetto art. 122 («a determinate condizioni»). Non a caso il governo Draghi, nel varare il piano, l’ha corredato di precise riforme strutturali – non da ora richieste all’Italia – che puntano a modificare il funzionamento del sistema socio-economico. A questo fine, ha chiesto ai ministri – a ciascuno per le proprie competenze – uno sforzo corale diretto a presentare all’Europa un disegno organico e strategico di sviluppo (qualche esempio: giustizia, semplificazione del codice degli contratti pubblici, fisco, concorrenza, digitalizzazione, ecc.).

I Paesi “formica” e le riforme strutturali

Non si sono affatto addormentati i Paesi “formica” – o, altrimenti detti, “frugali” – se il vecchio Wolfgang Schäuble, già potente ministro delle finanze del governo federale tedesco e ora Presidente del Bundestag, ha recentemente ammonito il governo Draghi a non considerare un tappeto rosso quello steso dall’Europa, ricordando che le politiche di crescita cui è improntato il Pnrr restano inserite nel quadro del rigore finanziario incondizionato e sono, perciò stesso, orientate alla stabilizzazione della finanza pubblica (si ricorderà il fiero scontro ingaggiato da Schäuble con Draghi quando questi decise la politica del Quantitative easing).
Se consideriamo il raggio delle riforme strutturali messe in campo dal governo Draghi, non si dura fatica a capire che si tratta di interventi diretti a modificare la struttura economica del Paese, incidendovi tanto in modo diretto quanto indiretto. A quest’ultimo proposito, è sufficiente guardare alla riforma della giustizia: riforma istituzionale. Certamente, sì. Potenzialmente capace, però, di mettere in moto circuiti economici virtuosi se, riuscendo ad abbreviare i tempi del processo, diventa fattore attrattivo di investimenti (quanti imprenditori, mettendo in conto che sarebbero costretti ad attendere anche decine di anni per recuperare eventuali crediti e definire contenziosi, dirottano gli investimenti dal nostro Paese o non vi investono affatto?!). Penso pure alla disciplina dei contratti pubblici, di fondamentale importanza nella cornice degli interventi del Pnrr diretti alla realizzazione delle infrastrutture del Paese. Oggetto di continua attenzione da parte del legislatore e di ripetute modifiche, il Codice dei contratti pubblici torna prepotentemente alla ribalta al momento del varo del Pnrr, vedendo contrapposti orientamenti che vanno dalla radicale riscrittura delle norme all’adozione del “modello Genova” (invero, difficilmente replicabile su larga scala per il suo carattere di straordinarietà sotto molteplici profili) e orientamenti, per così dire, “mediani” che propongono di intervenire, sia pure in maniera incisiva, con norme di semplificazione ulteriori rispetto a quelle già varate.
Riforme strutturali, dunque, tutte estremamente necessarie, perché concorrono con il controllo della spesa pubblica ad aumentare il denominatore (i.e.: la crescita) nel rapporto debito/pil e, quindi, a sostenere non solo il prestito concesso con il Pnrr ma anche i denari dati a fondo perduto, anch’essi – sia chiaro – da “restituire”, sia pure attraverso un meccanismo che introduce “nuove risorse proprie” a carico dei cittadini, innalzando la percentuale di contribuzione dell’Italia al bilancio UE.
Oltre alle riforme strutturali, il Pnrr, come vedremo subito appresso, ha bisogno di assicurarsi anche – e non è cosa meno importante: tutt’altro! – la qualità delle risorse umane.

Qualità delle risorse umane

La definizione del quadro delle riforme previsto nel Pnrr prevede il coinvolgimento del Parlamento nazionale, ma anche di numerosi attori istituzionali chiamati a vario titolo e livello ad implementare la capacità di utilizzo delle risorse messe a disposizione.
Non si può certo dire, nel momento in cui parte la nuova programmazione europea 2021-2027, che le politiche di coesione siano state gestite nel nostro Paese con la necessaria efficienza. Se consideriamo che la stagione delle politiche strutturali nasce fin dai primi anni ’90 del secolo scorso, il bilancio porta a ritenere che la convergenza delle regioni meno sviluppate del nostro Paese stenta a realizzarsi, tant’è che resta notevolmente ampio il divario nord-sud. Alla ricerca delle radici e delle cause più profonde delle difficoltà che il Meridione incontra nell’affrontare e superare il gap che lo separa dal Settentrione, si potrebbero – pure con qualche ragione – tirare in ballo tutti gli studi meridionalistici, ma bisogna evitare la tentazione di farne una foglia di fico, un comodo alibi che consenta di sfuggire ad una seria analisi dell’incapacità delle nostre amministrazioni di gestire la spesa nella direzione di investimenti efficaci e produttivi in termini di sviluppo socio-economico. E non deve nemmeno additarsi la criminalità organizzata, senza dubbio palla al piede della nostra economia e piaga sociale, come motivo dello scarso ed inefficace impiego delle risorse europee, tanto più che, come dimostrano le più recenti indagini, i fenomeni criminali hanno interesse ad investire dove più laute sono le fonti di ricchezza e più larga la torta da spartire.
E allora vien da chiedersi: ma quali sono le ragioni che frenano la capacità di spesa delle nostre amministrazioni? Senza dubbio, un fattore decisivo è la scarsa efficienza della pubblica amministrazione e del capitale umano. Bene ha fatto il nuovo Governatore della Calabria, Roberto Occhiuto, a scrivere, come abbiamo letto su queste colonne, una lettera ai direttori generali per sollecitarli all’efficientamento della macchina amministrativa in vista delle sfide poste dal Pnrr e dalla nuova programmazione europea. Ed è molto interessante la “rivoluzione” che propone all’apparato burocratico regionale, quando, in un messaggio diffuso sui social, ha annunciato la sottoscrizione di un protocollo con il Ministero per la pubblica amministrazione e con il Formez finalizzato a sottrarre le procedure di selezione alla gestione degli uffici regionali, spesso condizionati da difficoltà e vischiosità ambientali.
Il livello di produttività, secondo accreditati indicatori economici, è inscindibilmente legato alla qualità della classe dirigente e del personale amministrativo, da cui dipende la misura del gap tra le regioni centro-settentrionali e quelle meridionali in condizioni di maggiore arretratezza. Non è un caso se il governo Draghi, al fine di blindare il percorso del Pnrr e rafforzare la macchina amministrativa, abbia previsto nel c.d. “decreto reclutamento PA” una serie di misure che, se, da un lato, sono dirette a valorizzare il personale amministrativo, dall’altro, mirano a reperire con assunzioni a tempo determinato e con incarichi di collaborazione figure di esperti e professionisti in grado di gestire i progetti e le procedure previsti dal Pnrr. Insomma, da ex Governatore della Banca centrale europea Draghi conosce bene i Paesi “formica” e sa altrettanto bene che non è più tempo per le “cicale”.
*professore di diritto amministrativo nell’Università Mediterranea di Reggio Calabria