«La crisi finanziaria dei Comuni»

Non sono pochi i Comuni che attraversano assai delicate crisi finanziarie, su cui il legislatore nazionale, come vedremo, è intervenuto con norme di favore che, tuttavia, non hanno incontrato il dovuto senso di responsabilità delle amministrazioni locali, indotte per varie ragioni ad una gestione contabile non proprio prudente, quando non caratterizzata da astuzie di bilancio. Una gestione, insomma, diretta a sostenere la spesa corrente con anticipazioni che il legislatore nazionale non destinava a questo scopo. Sulle norme che hanno consentito queste anticipazioni è più volte intervenuta la giurisprudenza della Corte costituzionale. E, da ultimo, l’ha fatto con sentenza n. 80 del 2021. Ma, a questo punto, è bene procedere con ordine. 

L’indebitamento dei Comuni

Com’è noto, il decreto-legge n. 35 del 2013, intervenendo con norme di carattere speciale e temporaneo derogatorie rispetto al Patto di stabilità interno, ha voluto rimediare al ritardo dei pagamenti delle amministrazioni pubbliche, e, a tal fine, ha previsto che gli enti locali non in condizione, a causa di carenza di liquidità, di far fronte ai pagamenti dei debiti certi, liquidi ed esigibili maturati alla data del 31 dicembre 2012, ovvero dei debiti per i quali fosse stata emessa fattura o richiesta equivalente di pagamento entro la medesima data, potessero chiedere alla Cassa depositi e prestiti «l’anticipazione di liquidità da destinare ai predetti pagamenti» e da restituire fino ad un massimo di trent’anni (art. 1, comma 13). Come ha chiarito la Corte costituzionale, la ratio dell’anticipazione di liquidità è quella di pagare le passività pregresse e di realizzare, al tempo stesso, contestuali risparmi nei bilanci futuri “proporzionati alle quote di debito inerenti alla restituzione dell’anticipazione stessa”. In altri termini, l’anticipazione non è diretta a finanziare il disavanzo; destinata com’è a “fornire una provvista finanziaria per estinguere i residui passivi”, costituisce strumento di sterilizzazione degli effetti espansivi della spesa e non una forma surrettizia di copertura, com’è stato precisato in successivi interventi normativi, su cui non possiamo attardarci. Sennonché, intervenendo con decreto-legge n. 162 del 2019 (art. 39-ter, commi 2 e 3), il legislatore ha ridisciplinato l’impiego del Fondo anticipazione di liquidità (FAL), consentendo, in sintesi, di utilizzare le anticipazioni incassate per rimborsare le quote annuali delle anticipazioni medesime. 

La scure della Corte costituzionale 

In buona sostanza, il legislatore ha consentito di pagare le rate annuali di debito con lo stesso prestito, e non con risorse nuove ovvero disponibili per effetto della riduzione strutturale della spesa, con ciò tradendo la ratio dell’anticipazione, quella cioè di pagare i debiti scaduti. La disposizione, su cui si è abbattuta la scure della Corte costituzionale, vuole produrre l’effetto di diluire gli oneri di ripianamento del disavanzo nello stesso lasso temporale previsto per il rimborso dell’anticipazione di liquidità. Di qui, secondo la Corte costituzionale, almeno quattro gravi conseguenze: i) vengono alterati i saldi e, attraverso l’appostamento delle anticipazioni, artificiosamente celate le maggiori passività emerse; ii) viene scaricata sulle amministrazioni future l’assunzione della responsabilità (politica) del disavanzo, in violazione della norma che vuole il rientro dal disavanzo secondo ripianamenti annuali, o al massimo triennali, comunque non superiori alla scadenza del mandato elettorale (art. 42, comma 12, del d.lgs. n. 118 del 2011); iii) viene scaricato il peso del disavanzo sulle generazioni future attraverso l’artificiosa diluizione nel tempo del relativo onere, in violazione del ciclo ordinario di bilancio. Donde «le possibili ricadute negative – ammonisce la Consulta – anche in termini di equità intergenerazionale»; iv) viene violato il principio democratico della responsabilità politica inerente al mandato elettorale, perché, come stigmatizza il Giudice delle leggi, gli amministratori si giudicano «non sono attraverso il rendiconto di quanto realizzato, ma anche in relazione al consumo delle risorse impiegate». In altri termini, l’artificiosa diluizione nel tempo dei disavanzi e la loro surrettizia copertura viola «il principio di responsabilità democratica», in quanto, secondo la Corte, il ripianamento non rispettoso dei tempi del mandato elettorale «consente di differire l’accertamento dei risultati, ivi compresa l’indicazione di idonee coperture, oltre la data di cessazione dello stesso». La conseguenza è di «trasferire l’onere del debito e del disavanzo dalla generazione che ha goduto dei vantaggi della spesa corrente a quelle successive, senza che a queste ultime venga trasmesso alcun beneficio connesso all’utilizzazione dei beni durevoli di investimento».

Gli equilibri di bilancio e il grido d’allarme di ANCI-UPI 

Tale essendo la gravità delle conseguenze, Comuni e Province hanno lanciato un grido d’allarme unitario (ANCI-UPI, «Appunto sintetico sugli interventi di sostegno agli enti locali in condizioni di debolezza finanziaria, anche a fronte della sentenza C. cost. n. 80/2021», 12 maggio 2021), mettendo in evidenza che la pronuncia in discorso – non certo isolata, come anticipato esordio – impone un obbligo di ripianamento delle passività derivanti dalle anticipazioni di liquidità acquisite nel tempo dagli enti locali, che produce «conseguenze severe sulla capacità di tenuta finanziaria di centinaia di amministrazioni». Dopo aver messo in evidenza le criticità e le condizioni di debolezza finanziaria del sistema delle autonomie locali, ANCI e UPI, chiedono un «intervento di sistema» diretto ad impedire il «tracollo della capacità amministrativa – corrente e d’investimento – nelle funzioni di molti enti locali» e indicano, inoltre, una serie di aree di intervento e di misure dirette a risolvere le debolezze strutturali degli enti locali e ad affrontare, infine, gli effetti derivanti dalla sentenza n. 80 del 2021 della Corte costituzionale. 

Non possiamo soffermarci sul documento per non esondare dai limiti imposti dall’economia della sede. Non senza riprometterci di tornarvi per l’importanza del tema, va detto però che Comuni e Province mettono in evidenza che l’insieme delle difficoltà finanziarie indicate nel documento delimitano un quadro di debolezza che coinvolge il «15% circa di enti locali, di massima alcune decine di grandi e medie città del Centro-Nord e ampie fasce di enti locali del Sud, delle isole e delle aree interne appenniniche». 

Quale impatto sulla gestione delle risorse del Pnrr?

Ebbene, abbiamo letto, anche su queste colonne, dell’allarme lanciato da diversi comuni (molti di essi calabresi) che davanti alle magnifiche sorti schiuse al nostro Paese dal Pnrr si trovano sguarniti di figure professionali e di competenze tecniche “capaci” di gestire le risorse comunitarie. In non pochi casi si trovano privi di risorse umane essenziali: punto! Queste difficoltà echeggiano nel documento, quando mette in guardia dal concreto rischio che la crisi finanziaria degli enti locali accentui i divari territoriali che si vorrebbero, invece, colmare «anche con le risorse nazionali ed europee connesse al PNRR». 
In definitiva, il problema è delicato. Sono una bella bicicletta le risorse del Pnrr, ma bisogna pedalarla. E pedalare richiede fatica, lavoro, specie quando la debolezza strutturale-funzionale e finanziaria delle amministrazioni soprattutto locali prospetta, come nel contesto sopra delineato, una strada in salita. 
L’indebito, imprudente e non responsabile utilizzo, da parte delle amministrazioni locali, delle anticipazioni di liquidità, con conseguente distrazione delle risorse rispetto alla finalità per la quale sono state rilasciate, aggrava l’equilibrio strutturale degli enti, in quanto il (surrettizio) «incremento» della capacità di spesa non è compensato da una «effettiva» copertura giuridica delle poste passive. L’apparente miglioramento del risultato d’amministrazione deriva, infatti, dall’illegittima contabilizzazione del Fondo anticipazione liquidità, che ha consentito – è bene usare le parole della Corte – «di ripagare un debito (gli oneri di restituzione della quota annuale) con lo stesso debito (l’anticipazione della liquidità)»; il Fondo così si prosciuga senza che sia realizzata la finalità di legge, mentre la capacità di spesa aumenta senza effettiva copertura. Insomma, non proprio una bella situazione, mentre ci “attrezziamo” ad affrontare le risorse del Pnrr.

*Professore di Diritto amministrativo nell’Università Mediterranea di Reggio Calabria